
Автор: Татьяна Осипова, эксперт Управления внутреннего контроля и аудита АО «Атомэнергопроект», член Ассоциации «Институт внутренних аудиторов»[1]
Когда речь заходит о закупочной деятельности, нам часто приходится слышать, что закупка должна быть эффективной, а ее цена – обоснованной. Но что имеется в виду под обоснованной ценой закупки, и как это можно проверить? Давайте разберемся с этой интересной, на наш взгляд, темой проверки, чтобы закупка не превратилась в игру в наперстки.
Подход законодателя
Предельная цена, по которой заказчик готов приобрести продукцию по итогам конкурентной закупки, называется начальной (максимальной) ценой, или НМЦ. При заключении договора с единственным поставщиком законодатель использует понятие «цены договора».
Правила формирования и обоснования НМЦ по Закону 44-ФЗ[2] и Закону 223-ФЗ[3] различны. Дело в том, что в государственных и муниципальных закупках по Закону 44-ФЗ заказчики обязаны обосновывать цену с применением одного или нескольких из пяти прямо предусмотренных законом методов. К ним отнесены: метод сопоставимых рыночных цен (или метод анализа рынка), нормативный, тарифный, проектно-сметный и затратный методы. При этом Закон 223-ФЗ как такового порядка определения и обоснования цены не содержит. Заказчики в этом случае могут самостоятельно установить такой порядок в Положении о закупке, учитывая особенности своей хозяйственной деятельности. Об этом еще высказывался Минфин России в письмах от 02.09.2022 № 24-07-07/85718, от 23.07.2021 № 24-07-08/55520.
Несмотря на отсутствие порядка определения и обоснования НМЦ в Законе 223-ФЗ, заказчики по его правилам обязательно должны включить в свое Положение следующие порядки:
-
определения и обоснования НМЦ договора;
-
определения и обоснования цены договора, заключаемого с единственным поставщиком;
-
определения формулы цены, которая устанавливает правила расчета сумм, подлежащих уплате заказчиком поставщику (исполнителю, подрядчику);
-
определения и обоснования цены единицы продукции;
-
определения максимального значения цены договора.
Проверяем Положение о закупке
В силу нормативно установленной обязанности закрепить вышеуказанные порядки в отношении определения цены закупки на практике заказчики зачастую прописывают в Положении о закупке методы обоснования НМЦ, которыми пользуются государственные и муниципальные заказчики (например, см. Положения о закупке ПАО «Газпром», ОАО «РЖД», ПАО «Ростелеком», ПАО АК «Алроса», ПАО «МОЭК»). При этом ряд заказчиков по Закону 223-ФЗ приводит необходимые определения и обоснования достаточно подробно, вплоть до приведения обязательного пошагового порядка действий по поиску источников ценовой информации, детальных особенностей расчета НМЦ для разных групп закупок, тогда как другие заказчики ограничиваются только общими правилами регулирования проведения закупок.
Поэтому проверку обоснованности НМЦ следует начать с изучения правил Положения о закупке заказчика.
В этой связи если заказчик в Положении о закупке использует методы обоснования НМЦ по аналогии с Законом 44-ФЗ, проверяющему можно справочно ознакомиться с Методическими рекомендациями по применению методов определения НМЦ контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утв. приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567 (Рекомендации). Рекомендации приняты в развитие Закона 44-ФЗ. Следует помнить, что они не обязательны для заказчиков по Закону 223-ФЗ. Рекомендации разработаны для оказания помощи в определении и обосновании НМЦ с применением изложенных в Законе 44-ФЗ методов. Ознакомление с Рекомендациями может позволить проверяющему, на наш взгляд, взять на вооружение изложенные в них методологические подходы по обоснованию НМЦ. Затем посмотреть, каким образом закреплено у заказчика в Положении о закупке регулирование обоснования НМЦ, достигает ли такое регулирование целей определения оптимальных цен закупок.
При этом проверка обоснования НМЦ конкретной закупки проводится по Положению о закупке заказчика.
Объект проверки
Нормативного определения понятия «обоснование НМЦ» Закон 223-ФЗ не содержит. Из смысла закона и аудиторской практики можно полагать, что под проверкой обоснования НМЦ понимается проверка расчета НМЦ, справочной информации и документации, на основании которых выполнен расчет. Такая проверка проводится на предмет соответствия правилам, установленным Положением о закупке. Как ранее было отмечено, Заказчики, по Закону 223-ФЗ, самостоятельно устанавливают различные порядки определения и обоснования НМЦ ввиду диспозитивных норм правового регулирования, по данной причине приведем только основные подходы к проверке обоснованности НМЦ закупки.
Методы обоснования
Методы обоснования НМЦ закупки зависят от предмета закупки. В начале проверки аудитор анализирует предмет закупки и определяет метод, которым обоснована цена закупки. От выбранного обосновывающего метода зависят и способы проверки расчета аудитором. Расчет НМЦ по Закону 223-ФЗ выполняется по правилам, принятым у заказчика. Рассмотрим основные принятые на практике методы обоснования.
Цена сформирована методом анализа рынка
По праву можно сказать, что метод анализа рынка является самым востребованным. Обычно заказчики выбирают другой метод обоснования только если нельзя применить анализ рынка. Обоснование цены, сформированной данным методом, можно проверить путем анализа информации об идентичной продукции, а при отсутствии идентичной – однородной продукции.
Идентичная продукция предполагает наличие одинаковых характеристик с предметом закупки. Здесь могут быть одинаковые характеристики по функционалу, качеству, техническим и эксплуатационным характеристикам. Однородная продукция – продукция, которая хоть и не является идентичной, но схожа по характеристикам и отвечает критерию взаимозаменяемости.
Если аудитор проверяет НМЦ, сформированную методом анализа рынка, то проверке подлежит выполнение процедуры поиска источников ценовой информации и анализ данных источников, на основании которых обоснована НМЦ. Это могут быть, например, следующие сведения:
-
предложения потенциальных поставщиков, полученные на основании адресных запросов;
-
результаты электронных запросов в рамках мониторинга цен;
-
сведения о закупках с официального государственного сайта закупок zakupki.gov.ru (далее – Официальный сайт), с отраслевых сайтов закупок, других электронных площадок;
-
договоры-аналоги, оферентные цены (цены заявок);
-
прейскуранты, каталоги, информационно-справочные издания, другие печатные и интернет-издания;
-
иные источники информации в зависимости от требований Положения о закупке.
По нашему мнению, такой источник информации, как предложения поставщиков, полученные на основании адресных запросов, содержит в себе потенциально высокие риски завышения цены.
Проверку рекомендуется начать с содержания адресного запроса и ответов на него от потенциальных поставщиков. Изначально проверяется содержание запроса на предмет соответствия установленной форме, если заказчиком такие требования закреплены. Например, насколько подробно заказчик изложил характеристики объекта закупки (единицы измерения, количество или объем продукции). Изложены ли сведения для понятного определения идентичности или однородности продукции. Какие в запросе предусмотрены условия исполнения договора (например, сроки поставки, порядок оплаты, требования к гарантийным обязательствам и другие существенные условия). Далее следует сравнить запрос и поступившие ответы на него в части условий закупки. Может случиться так, что условия предполагаемых поставщиков отличаются от запрошенных заказчиком, при этом такие предложения поставщиков могли быть необоснованно учтены при формировании НМЦ.
На практике запрос для анализа цены направляется заказчиками не менее, чем пяти поставщикам (посмотрите, как это правило урегулировано у заказчика). При анализе поступивших коммерческих предложений от поставщиков стоит обратить внимание на признаки аффилированности организаций. Само по себе это не является основанием для вывода о наличии нарушения при расчете НМЦ, если иное не предусмотрено Положением о закупке, но все же относится к факторам риска и может служить сигналом необходимости более тщательной проверки закупки.
В Положении о закупке могут содержаться требования к потенциальным поставщикам. Проанализируйте, какие указаны в конкретном документе. Например, при проверке лиц, которым направлены адресные запросы в целях формирования цены, возможно потребуется убедиться, что такие лица не включены в Реестр недобросовестных поставщиков (размещен на Официальном сайте), отсутствуют в Реестре иностранных агентов (можно найти на официальном сайте Минюста России), участники и руководство организаций не состоят в Реестре дисквалифицированных лиц (см. на сайте nalog.ru). Также, например, что потенциальные контрагенты не должны находиться в процессе ликвидации, реорганизации или банкротства. По таким поставщикам должны отсутствовать сведения о недостоверности, о предстоящем исключении из ЕГРЮЛ.
Также в Положении о закупке может содержаться требование об опыте поставщиков. Например, поставщики, направившие предложения, должны быть участниками рынка и обладать опытом поставок необходимой продукции. Если такое требование предусмотрено, то для проверки опыта можно обратиться к выписке из ЕГРЮЛ и проанализировать информацию о видах деятельности организации, о наличии специальной правоспособности (лицензии, СРО), проверить организацию по справочным информационным системам проверки контрагентов. Полезным будет ознакомиться с сайтом организации, выполнить поиск других сведений в интернете по данной организации. Должны обратить на себя внимание, например, такие факторы риска, как:
-
среднесписочная численность работников от одного до нескольких человек,
-
небольшие обороты организации,
-
минимальный размер уставного капитала,
-
организация создана менее года назад,
-
количество незавершенных исполнительных производств,
-
случаи расторжения договоров, заключенных на торгах, по соглашению сторон,
-
наличие судебных процессов, по которым организация выступает ответчиком.
Стоит обратить внимание на возможные признаки идентичности предложений поставщиков (схожие бланки, содержание одинаковых опечаток в коммерческих предложениях, один адрес регистрации места ведения деятельности и др.), что может указывать на признаки формально направленного предложения. Также следует проверить, не является ли перечень потенциальных поставщиков устойчивым кругом лиц, подающих предложения, проанализировать, чем такое положение дел обусловлено, и нет ли сигналов злоупотребления. При наличии таких признаков могут появиться основания для обращения в службу безопасности заказчика.
Если вышеописанные признаки установлены, существует риск признания цены закупки необоснованной, а закупки – неэффективной.
При проверке договоров-аналогов рекомендуется обратить внимание, является ли «аналогичность» действительной, то есть насколько продукция подпадает под критерии аналогичности по своим техническим, эксплуатационным и другим характеристикам. С другой стороны, следует проверить, учтены ли применимые договоры-аналоги, или заказчик «случайно» забыл.
В ходе анализа цен, сформированных с использованием прейскурантов, каталогов, иных печатных и интернет-изданий, проверке может подлежать подтверждение наличия в данных источниках аналогов предмета закупки и цены такой продукции. При проверке обосновывающих скриншотов стоит обращать внимание на дату их выполнения, то есть, когда был осуществлен поиск источника ценовой информации и сохранено подтверждение. Дата скриншота или другого источника сведений о цене должна соответствовать периоду формирования НМЦ. Также должна быть возможность установить, с какого ресурса получены сведения и являются ли они достоверными.
Цена сформирована тарифным методом
Тарифный метод указывается в Положении о закупке, как правило, если по законодательству цена продукции регулируется государством или она установлена правовыми актами муниципальных образований. К таким тарифам относятся тарифы на электроэнергию, водоснабжение и др.
В данном случае обоснованность НМЦ может быть подтверждена наличием соответствующего акта, которым урегулирована цена. Не лишним будет обратить внимание на редакцию документа, действовавшего при формировании НМЦ, и размеры тарифов, которые им установлены. Рекомендуется проверить формирование НМЦ путем умножения размера тарифа на плановое количество (объем) закупаемой продукции.
Цена сформирована проектно-сметным методом
Проектно-сметный метод Положениями о закупках обычно предусматривают при закупке на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства. Чтобы проверить такой расчет, нужно знать нормы и правила, утвержденные Минстроем РФ, нормы Градостроительного кодекса РФ, содержащие понятия проектно-сметной документации, проектирования, строительства, инженерных изысканий. Основой расчета НМЦ в данном случае является проектно-сметная документация. Например, при проверке обоснования НМЦ на ремонт можно проверить дефектные ведомости работ с выездом на место планируемого проведения работ для сравнения фактического объема работ, которые нужно выполнить, с расчетом НМЦ закупки. Чтобы проверить обоснованность цены за проектно-сметную документацию придется овладеть сведениями о расценках работ в тарифных справочниках.
Цена сформирована затратным методом
Затратный метод обоснования НМЦ упоминается в Положениях о закупках, если невозможно применить иные методы. В данном случае НМЦ составляет сумму затрат и нормы прибыли. В затратах учитываются обычные для конкретного предмета закупки прямые и косвенные затраты на производство, приобретение продукции, затраты на транспортировку, хранение, страхование и иные затраты.
При проверке документов о формировании цены затратным методом стоит обратить внимание на объективность указания заявленного поставщиком количества задействованных специалистов, на наименование их должностей и задаться вопросом необходимости такого планирования, то есть насколько трудозатраты соотносятся с требованиями технического задания и предметом закупки.
При проверке статьи «Материалы» целесообразно проанализировать сумму заложенных затрат на материалы и сравнить с примерной стоимостью данных материалов на рынке в открытых источниках. Также на практике проверяется, соответствует ли срок выполнения работ, указанный поставщиком при формировании НЦМ, со сроками исполнения заключенного договора. Например, по договору работа за согласованную цену должна быть выполнена в течение одного месяца, а та же цена в предложении, которым обоснована НМЦ, рассчитана исходя из двух месяцев выполнения работ того же объема.
Отметим несколько актуальных закупочных ситуаций с НМЦ
НМЦ с НДС или без?
В закупочной документации заказчик обязан установить одно значение НМЦ для всех участников закупки с указанием, включает ли цена НДС или не включает. В данном случае не имеет значения, какую систему налогообложения применяют участники закупки – упрощенную или общую (см. определение ВС РФ от 23.04.2021 № 307-ЭС20-21065).
НМЦ до договора, а не после
Очевидно, что этап формирования цены должен быть выполнен до выбора поставщика. Но все же аудитор должен убедиться, что отсутствует формальное выполнение расчета НМЦ, когда договорные отношения с поставщиком фактически сложились. Может случиться так, что поставщик уже приступил к реальному выполнению работ. Здесь у заказчика может возникнуть «дар предвидения», когда выигрывает закупку конкретный поставщик. Поэтому подлежат проверке даты запроса и ответов потенциальных поставщиков. Стоит посмотреть, когда были готовы обосновывающие документы о выборе поставщика. Возможно, в наличии уже есть товарные накладные, акты приемки-передачи продукции. Когда совершены действия заказчика в информационных системах. И как вся эта информация соотносится с датой утверждения расчета НМЦ. Шаги по формированию НМЦ и выполнение других этапов закупки должны быть последовательны и соответствовать правилам, утвержденным заказчиком.
Уменьшение НМЦ дроблением закупок
Дробление является умышленным уменьшением объема отдельной закупки, ее плановой стоимости и НМЦ, если заказчику потребность в такой продукции на плановый период известна заранее, и не существует препятствий технологического или экономического характера для проведения одной закупки всего объема необходимой продукции. При должной проверке предметов закупок в заданном периоде можно установить, что однотипные позиции закупок дробятся с целью избежать достижения размера НМЦ, который по правилам заказчика подлежит контролю в особом порядке.
Конкурентные закупки
При проверке обоснования цены в конкурентной закупке, помимо проверки непосредственно расчета НМЦ, нелишним будет проанализировать ход проведения закупки. Можно обратить внимание на следующее:
-
сколько участников подали заявки на закупку;
-
каково было поведение участников при подаче ценовых предложений;
-
были ли даны демпинговые предложения;
-
в закупке принял участие только один поставщик;
-
если участники на закупку вовсе не вышли, с чем это может быть связано.
Эти меры также помогут ответить на вопросы обоснованности и конкурентности НМЦ. Если, к примеру, конкурентная закупка не состоялась, и договор заключен с единственным поставщиком, то нужно проанализировать, есть ли нарушения и заведомость выбора такого поставщика.
Также можно сравнить перечень организаций, которые дали предложения при расчете НМЦ, с перечнем организаций, подавших заявки на участие в конкурентной закупке. Возможно, стоит задать вопрос заказчику, чем он руководствовался при направлении запросов участникам рынка именно в таком составе и какие использовал предложения о цене в расчете. Не является ли подача предложений при формировании НМЦ только формальным соблюдением процедуры без намерения участвовать в закупке.
Закупки у единственного поставщика
Ни для кого не секрет, что закупки у единственного поставщика имеют особые риски. При проверке обоснованности цены в такой закупке нужно проверить выполнение установленных в Положении о закупке правил поиска ценовой информации; выявить, какие источники были получены; если – нет, то почему; и установить причины выбора такого способа закупки. Возможно, у заказчика утвержден перечень безальтернативных поставщиков. Если такого списка нет, или поставщик в такой перечень не включен, подлежит исследованию вопрос о наличии конкурентного рынка для закупаемой продукции. Например, если проведена закупка лицензии на программное обеспечение у единственного правообладателя – это одна ситуация. Но если, например, закупка бетона широко представленной на рынке классификации выполнена у единственного поставщика, следует это проанализировать. Например, можно проверить техническое задание на поставку такой продукции, установить причины данного выбора (есть вероятность, что техническое задание может содержать завышенные, избыточные требования, которые сужают конкуренцию, заложены практически невыполнимые сроки или имеются другие признаки составления задания под конкретного поставщика).
В ходе проверки обоснованности цены стоит учитывать тенденции времени по смене участников рынка и импортозамещению. Из-за ухода иностранных компаний с российского рынка и в связи с наличием ограничений к закупкам за рубежом можно говорить о произошедшей рокировке поставщиков на рынке. В таком случае проверяющему посредством открытых источников можно проанализировать:
-
какие поставщики продукции с конкретными характеристиками представлены на российском рынке;
-
как поменялось их количество в связи с экономической и политической ситуацией;
-
является ли рынок конкурентным, какие на нем «основные игроки»;
-
задействованы ли при формировании НМЦ потенциальные поставщики или объективно имеется только единственный поставщик;
-
имеется ли на рынке аналогичная импортонезависимая продукция.
Ответы на эти вопросы также могут помочь проанализировать цену закупки.
Заключение
В завершение хотелось бы отметить обширность и значимость проблематики обоснования НЦМ в закупках. Проверка обоснования цены направлена прежде всего на сокращение потерь в закупках, на исключение сделок по нерыночным и явно завышенным ценам, и роль аудитора здесь, порой, решающая.
[1] Ассоциация «Институт внутренних аудиторов» (Ассоциация «ИВА»), зарегистрированная в 2000 г., является профессиональным объединением внутренних аудиторов, внутренних контролеров и работников других контрольных подразделений российских компаний и организаций. Подробности на сайте www.iia-ru.ru
[2] Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ
[3] Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 N 223-ФЗ