Актуальные вопросы внутреннего аудита закупочного процесса

Автор: Дмитрий Большаков, CIA, заместитель начальника управления аудита системы снабжения, член Ассоциации «Институт внутренних аудиторов»¹

Закупки являются одним из ключевых расходных направлений бюджета любой организации. Высокая материальность процесса влечет его значительную коррупциогенность как в государственном², так и корпоративном сегменте³. Наличие подобных рисков обуславливает регламентацию этого процесса как на уровне нормативных актов (изданы государством и его уполномоченными органами), так и на уровне внутренних документов предприятий (политики, регламенты взаимодействия и др.).

Следует отметить, что:

Выявление существенных рисков, способных оказать воздействие на цели, деятельность или ресурсы организации является предметом деятельности внутреннего аудита (стандарт 1220.А3). При этом внутренний аудит должен оценить риски совершения мошенничества и то, как организация управляет риском мошенничества (стандарт 2120.А2).

Указанные предпосылки объясняют пристальное внимание к закупкам со стороны внутреннего аудита.

В статье представлены основные элементы закупочного процесса, ключевые риски, а также контрольные процедуры, которые позволят их снизить/ выявить.

Составляющие закупочного процесса и ключевые контрольные процедуры

Укрупненно закупки любой организации можно представить в виде следующей последовательности этапов:

• планирование закупок (включая формирование требований к продукции),

• подготовка к проведению закупок и их объявление,

• проведение закупочных процедур и выбор поставщиков.

В зависимости от масштаба организации процедуры закупок могут быть детально формализованы на уровне политик и регламентов взаимодействия или просто сводиться к оплате на основе выставленных контрагентами счетов.

Дефекты закупочного процесса могут быть изначально заложены в его структуре (например, отсутствие контролей в наиболее проблемных/ рисковых этапах) или стать следствием ненадлежащего дизайна контрольных процедур, некачественного их выполнения, умышленных действий работников (корпоративное мошенничество).

I. Планирование закупок

Данный этап включает:

• определение потребности в закупаемых товарах, работах, услугах;

• оценку наличия средств для закупки;

• определение требований к закупаемой продукции и поставщикам.

Можно выделить следующие ключевые риски на данном этапе:

1. Закупка в отсутствие необходимых финансовых средств.

Одним из непременных условий возможности закупки является наличие средств. Обычно проверка их наличия является одним из начальных шагов, без которых нельзя инициировать закупочную процедуру. Последствием отсутствия денег станет невозможность заключения договора, оплаты на договорных условиях, риск потери репутации у партнеров.

2. Установление необоснованных требований к закупаемой продукции.

До инициирования закупки необходимо определить, что именно нам нужно. Для этого следует определить характеристики продукции, ее технические параметры. Следствием некачественного их определения могут быть завышенные требования (установление их под «конкретного» поставщика) или недостаточные технические параметры продукции.

Примеры:

• при закупке услуг по комплексной уборке помещений заказчик установил требования к мешкам для сбора мусора: они должны быть изготовлены из ПНД/ПНВ толщиной 50-60 мкм размером 500-70*600-1100 мм и быть черного, синего, зеленого или красного цвета. Данные требования были признаны неправомерными решением Московского УФАС России (дело №1-00-162/77-16 по жалобе ООО «Альфа» на действия заказчика)⁴;

• заказчик в документации о закупке указал конкретный товарный знак и марку офисной бумаги, необходимой ему для использования. Суд признал, что включение в документацию о закупке требований к закупаемому товару, которые свидетельствуют о его конкретном производителе, в отсутствие специфики такого товара, его использования, является ограничением конкуренции⁵.

3. Установление необоснованных/ неоднозначных требований к поставщику.

В большинстве случаев для выбора контрагента, способного качественно исполнить свои обязательства, проводится оценка его производственных мощностей, кадрового состава. Оценка поставщика также необходима для соблюдения принципа должной осмотрительности, определенного налоговым законодательством⁶. Однако на практике требования, устанавливаемые к квалификации потенциального поставщика, могут быть как недостаточными, так и избыточными.

Пример:

• при закупке были установлены требования о наличии лицензии на предоставление услуг связи. Однако требование о том, что участники закупки должны являться операторами связи, установлено не было. В итоге комиссией Московского УФАС России жалоба участника закупки, отклоненного из-за отсутствия данной лицензии, была признана обоснованной (решение от 27.12.2017 №223ФЗ-1073/17 по жалобе ООО «ТВЕРЦ» на действия заказчика⁷);

• при закупке Модульной мобильной подстанции 2Х25 МВА 110/20(10) кВ Заказчик установил требование о наличии 2-хлетнего опыта поставки аналогичного оборудования. При этом из документации нельзя определить, что понимается под «аналогичным» оборудованием. Заказчик признан нарушившим требования Закона № 223-ФЗ (решение комиссии ФАС России от 08.10.2015 №223-ФЗ-289/15 по жалобе ООО «Юридическая фирма «Невский аукцион» на действия заказчика⁸).

Подтверждением тезисов о существенности рисков установления необоснованных требований являются результаты исследования, проведенного Высшей школой экономики⁹ в 2020 году: по итогам опроса, более 50% заказчиков придерживались стратегии определения поставщика до фактического проведения закупки (закупка формируется изначально под конкретного «победителя»).

Протестировать этап планирования закупок и характерные для него риски внутреннему аудитору помогут следующие процедуры:

• проверка наличия средств для закупки в бюджете,

• оценка наличия требуемых материалов/ оборудования на складе,

• анализ обоснованности и достаточности требований к закупаемой продукции,

• оценка обоснованности требований, предъявляемых к поставщику.

II. Подготовка к закупке и ее объявление

Данный этап закупочного процесса включает в себя:

• определение цены продукции (начальной цены при проведении торгов);

• формирование лотов;

• инициирование процедуры (направление запросов предложений поставщикам, объявление закупки на сайте организации или на электронных торговых площадках).

Можно выделить следующие ключевые риски, присущие данному этапу:

1. Некорректность определения цены.

На практике нередко встречаются ситуации, когда начальная цена закупки определена неправильно. Как правило, она бывает завышена, в итоге мы получим завышенную стоимость закупаемой продукции (и избыточные расходы), либо «фиктивную» экономию.

Так, по оценке экспертов, привлеченных Счетной палатой Российской Федерации, при участии в торговых процедурах компаний и заказчиков, состоящих в сговоре, снижение ценового предложения победителя закупки составляет от 0 до 5 % от начальной цены контракта, при этом она завышается в диапазоне от 30 до 80%. При участии реально конкурирующих компаний среднее снижение цены в результате таких закупок составляет около 25%¹⁰.

По мнению Счетной палаты Российской Федерации, «необоснованное определение заказчиками начальной цены контракта генерирует значимые риски осуществления неэффективной закупки и коррупционные риски». Доля нарушений при ее определении составила 45% от суммы выявленных нарушений в сфере закупок (47 нарушений на сумму 105,7 млрд. руб.)¹¹.

2. Некорректное формирование лотов.

Данный риск можно охарактеризовать двумя возможными ситуациями: искусственным «дроблением» закупок и их необоснованным укрупнением. Эти проблемы часто наблюдаются в сфере государственных закупок и являются предметом рассмотрения контрольных органов, включая Федеральную антимонопольную службу.

«Дробление» закупок – искусственное разделение одного крупного контракта/ закупки на несколько мелких¹². Это позволяет избежать проведения конкурентных закупок или уйти из фокуса внимания к данным закупкам (ниже сумма – меньше контроль).

Необоснованное укрупнение закупок преследует иные цели. Например, включение в один лот различных по функциональным и техническим характеристикам товаров, работ и услуг. Это существенно ограничивает конкуренцию¹³.

Например:

• в один лот были включены авиационные масла, имеющиеся в широком доступе, и масла, разрешенные к применению в вооружении, круг поставщиков которых крайне ограничен. Заказчик был привлечен к административной ответственности за ограничение конкуренции (постановление 11 Арбитражного апелляционного суда от 28.10.2019 по делу А65-16056/2019);

• в один лот объединены проектно-изыскательские, строительно-монтажные работы и поставка оборудования. Заказчик привлечен к административной ответственности за ограничение конкуренции (определение Верховного суда Российской Федерации от 24.07.2017 №А56-82425/2016).

3. Несвоевременность инициирования закупки.

Закупка может быть инициирована как слишком рано, так и слишком поздно. И если для услуг или работ раннее заключение договора проблем, как правило, не представляет, то при закупке товаров необходимо обратить внимание на устанавливаемые сроки поставки и их соответствие графикам производства работ (прогнозу/ плану продаж). Наибольшую проблему может составить позднее инициирование закупочной процедуры, следствием чего станет невозможность своевременной поставки или производства работ.

Например:

• срок поставки компьютерной техники – в течение 15 дней со дня обращения заказчика. Однако, согласно коммерческим предложениям поставщиков данного оборудования, возможный срок – 4 месяца. Комиссия ФАС России пришла к выводу, что срок поставки, установленный в документации об аукционе, не позволяет надлежащим образом поставить товар (решение от 10.11.2015 №К-1498/15 по жалобе ООО «Информационные системы связи и безопасности» на действия заказчика¹⁴).

4. Отсутствие информирования поставщиков о проводимой закупке.

Даже в условиях крупных компаний, закупочная деятельность которых детально регламентирована и прозрачна, вопрос информирования широкого круга поставщиков о проводимых закупках является крайне актуальным. Известны факты, когда при проведении государственных закупок публикуемые на портале государственных закупок извещения в описании закупаемой продукции содержали латинские символы (имитирующие кириллицу), что не позволяло потенциальным поставщикам находить интересные им закупки¹⁵.

В настоящее время информирование поставщиков может осуществляться посредством электронных торговых площадок (публикации объявлений, рассылки поставщикам по видам экономической деятельности (ОКВЭД), на сайтах компании-заказчика, либо иными способами, принятыми в организации). Вместе с тем, конкуренция может быть ограничена путем некорректного установления кода закупаемой продукции (ОКПД2)¹⁶.

Оценить существенность рисков данного этапа можно путем проведения следующих процедур:

• анализ рыночных цен на закупаемую продукцию;

• анализ цен ранее заключенных договоров;

• оценка соблюдения требований внутренних документов при определении цены закупки;

• оценка наличия в плане закупок нескольких процедур одной номенклатуры;

• анализ лота на предмет однотипности включенной в него продукции;

• сравнение сроков вовлечения продукции в графиках производства и сроков заявления в закупку; сравнение планов продаж, складских остатков закупаемой номенклатуры, сроков изготовления закупаемой продукции со сроками закупок;

• анализ списков поставщиков, которые проинформированы о закупке (у которых запрошены коммерческие предложения).

III. Проведение закупочных процедур

Данный этап, по сути, завершает процесс закупки. Его результатом является заключенный договор либо несостоявшаяся закупка, после чего он возвращается в исходную точку. Этап содержит следующие элементы:

• оценка поставщиков на предмет соответствия требованиям квалификации,

• оценка соответствия предлагаемой поставщиками продукции требованиям закупки,

• итоговое ранжирование предложений контрагентов и выбор поставщика.

На данном этапе можно выделить следующие ключевые риски:

1. Некорректность оценки квалификации поставщиков.

Оценка заявок участников закупок связана с крайне высокой степенью риска мошенничества и коррупции. Именно на этом этапе принимается решение, способен ли поставщик выполнить обязательства или нет. При этом оценка квалификации может иметь довольно субъективный характер: если оценить достаточность персонала и технических ресурсов можно, то уже с определением квалификации персонала – дело сложнее. Еще тяжелее оценить опыт потенциального поставщика работ/ услуг, особенно когда представленные контрагентом документы свидетельствуют о практике выполнения «аналогичных» работ, не полностью совпадающих с предметом закупки.

Таким образом, на данном этапе возможны как ошибки, обусловленные отсутствием четких утвержденных критериев оценки, так и умышленные действия, которые приведут к «двойным» стандартам и преференциям отдельным поставщикам.

Например:

• при оценке опыта исполнения аналогичных договоров неправомерно приняты к оценке договоры, заключенные не в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ (по условиям закупки подлежали учету успешно исполненные договоры, заключенные в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ). Определено, что заказчик нарушил требования закона 223-ФЗ (решение Московского областного УФАС России по делу 50/07/31434ип/20 по жалобе ИП Букалова О.А. на действия заказчика¹⁷);

• при закупке было установлено требование о необходимости наличия у участников закупки сварщика 4-го разряда. При оценке квалификации персонала заказчик не учел представленные поставщиком документы о наличии сварщика требуемой квалификации (документы были представлены в составе заявки). Действия заказчика признаны нарушающими требования Федерального закона № 223-ФЗ (решение ФАС России от 19.08.2020 №223ФЗ-654/20 по жалобе ООО «Авангард ТС» на действия заказчика¹⁸).

2. Некорректность оценки характеристик предлагаемой продукции.

Не менее важным элементом выбора поставщика является оценка соответствия предлагаемой им продукции требуемым характеристикам. Нередко для технической оценки требуется привлечение квалифицированных технических экспертов, имеющих специальные знания, без которых она невозможна. На данном этапе имеется широкое поле как для ошибок, так и для намеренных действий по допуску или не допуску предлагаемой продукции.

Например:

• заказчиком необоснованно отклонена заявка участника закупки из-за несоответствия предлагаемой продукции требованиям документации. Действия заказчика признаны нарушающими требования Федерального закона № 223-ФЗ (решение ФАС России от 12.08.2020 №223ФЗ-627/20 по жалобе ООО «СД-К» на действия заказчика¹⁹).

3. Необоснованность итогового ранжирования предложений участников закупок.

Завершающим этапом оценки заявок участников является сравнение всех критериев оценки в соответствии с требованиями закупки. На этом этапе играют роль и результаты оценки квалификационных требований, и технических предложений участников закупок, ведь их некорректность повлечет за собой дефекты в итоговой оценке.

Проанализировать существенность рисков данного этапа можно путем проведения процедур:

• проверка документов поставщиков установленным требованиям квалификации;

• оценка соответствия представленных документов формальным признакам (наличие реквизитов, печатей и др.);

• сравнение установленных технических требований и параметров продукции, предложенной поставщиками;

• сравнение корректности оценки ценовых предложений участников закупки.

Выше представлен краткий обзор основных рисков закупочного процесса. При их выявлении целесообразно обратить внимание на следующее:

1. Уровень регламентации закупочного процесса.

Как правило, в крупных и средних компаниях закупочный процесс регламентируется достаточно подробно на уровне политик, регламентов взаимодействия, матриц закрепления ответственности. Они формализуют не только порядок и способы осуществления закупок, но и детально описывают функции участников процесса, их права и обязанности.

Стоит обратить внимание, что подробное описание процедур закупок требуется не всегда. Так, в небольших компаниях вполне может быть достаточно матрицы взаимодействия или краткой инструкции.

Однако независимо от масштаба организации целесообразно предусматривать в регламентирующих документах следующие элементы:

• проверка обоснованности потребности (в срок ли закупаем, нет ли на складе, нужно ли);

• независимые контроли определения начальной цены (цена/ ее расчет должна проверяться не тем, кто ее рассчитал);

• порядок отбора поставщиков (проверка должной осмотрительности, оценка способности выполнить поставщиком обязательства).

2. Оценка рисков закупочного процесса.

Риски несвоевременности закупок, поставки некачественных товаров, работ или услуг, как правило, оказывают существенное влияние на деятельность любой компании. Их оценка должна на постоянной основе осуществляться менеджментом. Внутренний аудит же, с учетом результатов своей деятельности, может подтвердить оценку существенности рисков или предложить свою оценку.

В связи с высокой коррупциогенностью сферы закупок внутреннему аудиту следует обращать внимание на риски, связанные с процессом закупок несмотря на то, что в большинстве случаев они являются частью обеспечивающих процессов.

3. Периодичность проведения контрольных мероприятий со стороны внутреннего аудита.

В условиях ограниченности ресурсов внутреннего аудита выявление проблем закупочного процесса может стать элементом разных проверочных мероприятий. Так, в рамках одних аудитов могут быть изучены вопросы планирования, в рамках других – проанализировано качество выбора контрагентов.

Это позволит протестировать существующие контроли и определить их слабые места.

* * *

Каждый из этапов закупочных процедур имеет свои характерные риски. Им присущи специфические черты, их выявление нередко требует наличия специфических знаний и опыта. Однако в условиях существенного риска мошеннических действий при закупках, внутреннему аудиту необходимо уметь их выявлять, правильно определять причины и последствия выявленных наблюдений.

---